三网融合趋势下电信业如何再重组

摘要:三网融合趋势下电信业如何再重组

■本报评论员 商灏

再重组或是历史必然
中国电信业经历了这些年多次的重组,虽在一定程度上打破了垄断格局,但改革的步伐总跟不上百姓的需求发展,舆论普遍认为其原因就在于前几次重组并非以更好地服务用户为目的。在这样一个背景之下,社科院新近提出的所谓“第五次电信改革”方案,必然在两会召开期间引起社会特别关注和激烈争论。
由社科院信息化研究中心提出的这个方案,实质就是电信业第五次重组方案,意图分拆运营商的IDC业务给广电,并声称以解决“宽带鸿沟”问题和三网融合互联互通等问题为目标。这一出发点当然无可厚非。中国百姓近年来投诉电信最多的问题,就是网速慢、资费贵,以及接入不稳定。毫无疑问的事实在于,电信业从网络建设到服务监管、3G发展,当前都问题重重,其垄断更不断遭批评。而要解决这些问题,要缩小中国宽带水平与世界平均水平特别是发达国家宽带水平之间存在的较大差距,谈何容易?
电信业从网络内容监管到技术手段再到具体执行,都牵涉复杂,更多的还牵涉到体制方面的权责分配与协调等等。若要从用户和行业需求出发解决问题,则无论全局与细节,诸多环节之利害,皆须谨慎仔细应对才行。
但人们显然不愿等待太久。
对于社科院第五次电信重组方案重点提到的内容监控与网间结算等实质问题的解决办法,业内一些人士担心广电拿到IDC业务之后,会将手机视频和IPTV的播控平台延伸到互联网,实现内容在三网之中的严格监控,使得广电在三网融合过程中占据产业链核心地位,拥有相当的主动权,而电信则在整个三网融合特别是视频业务领域逐渐处于通道的地位,难以在利益分配中占据主动。也就是说,这个重组方案被视为希望削弱电信在三网融合中的优势,而在三网融合过程中可能占有相当优势的广电则将因此优上加优,甚至可能成为新的垄断巨头。
更有批判的声音认为,这个所谓的“第五次电信改革”标志着广电正式进入电信系统,也标志着电信企业在政治上的话语权完全丧失,进而“瓜分”了全球第一的中国移动,最终将整出三家运营商来。
然而纵观过去四次电信业的改革和重组,在复杂的企业利益纷争的表象之下,是什么呢?是对通信业缺乏市场竞争局面一次又一次加以强行平衡的国家意志,重组之后产生的各方利益和矛盾冲突,在国家利益和民众需求的表述下,都显得微不足道。所以,中国电信业不应自以为有了经济基础和市场地位,就可以远离政治视野。中国国情的发展,决定了对电信业这个行政垄断和现有机制的混合体加以再重组,或是历史的必然。
矛盾正持续深化
按照国务院确定的三网融合阶段性推进目标,中国到2012年,将重点开展广电和电信业务双向进入试点,2013年至2015年,将基本形成适度竞争的网络产业格局,基本建立适应三网融合的体制机制和监管体系。
但我们看到的现实是,经历了2008年5月的第四次电信重组,至2010年底,国内的IDC市场依然是中国电信和中国联通双寡头垄断格局,而网宿科技、世纪互联等民营IDC商依然处境艰难。广电运营商虽在2010年三网融合总体方案出台后终于获得了进入这一领域的机会,但广电宽带的IDC业务目前主要局限于江苏、陕西等地试点,与电信运营商相比,不仅经营能力不足,也没能获得真正的IDC运营牌照。
当今世界各主要国家,有线宽带用户数量占比超过40%,中国广电面对其宽带网络用户不足300万户,只占中国宽带用户总量1%的现状,定然要将宽带市场当做最重要的开拓领域。但广电除了充分利用自己现有的光纤网络和建设新的高速NGB网络,尚需在国际互联网出口、ISP牌照和IDC牌照上有所突破。
所以,社科院信息化研究中心的这份自称“有利于解决宽带内容、宽带骨干网、宽带接入网的产业链分工,有利于以更低的价格、更好的服务满足用户体验,提升数字化的民生福利”的报告让电信运营商备感压力。
这份报告建议,新组建国家广播电视网络集团公司,其中包括中国有线电视网络公司的光纤资源+分拆过来的互联网数据中心业务+广电的NGB。认为电信、联通的IDC业务均各地房价涨多跌少部委督查暗藏新政伏笔只占其总收入的约2%,分拆出来对电信、联通的影响不大,但这块2010年收入为60亿元的业务对于广电却帮助巨大,而且不牵扯到用户交割,极易操作。该建议还断言,本次重组将可以解决互联互通问题、运营商之间的网间结算问题、网络中立性问题、大量出现的广播电视视频内容监督管理、互联网的内容监督管理问题等等。社科院信息化研究中心秘书长姜奇平在其微博上表示,重组后,广电全面负责宽带内容媒体的监管,包括宽带产业内容经营许可的发放,宽带内容市场监督管理。“新组建的国家广播电视网络公司,全面负责互联网内容、广播电视媒体内容的运营和服务,工信部则专心致志地监管电信市场的运营与竞争。”
这样一份试图让各大运营商力量更加平衡的重组建议,必然遭到电信运营商的强烈反对。分析人士认为,就像广电不愿放弃IPTV等三网融合业务的内容播控权一样,电信运营商也决不肯放弃IDC业务,电信会借口所谓改革方案应是一个包括终端、骨干网、平台层、内容层、应用层与监管层的完整体系,而进行顽固抵制。但我们看到,一个明确的世界趋势是,互联网服务属于信息服务业务,不属于电信业务。中国的现状则是互联网接入的ISP服务、ICP服务,均属增值电信业务,互联网数据传送属基础电信业务,这一现状理应改变。
中国在过去10年已经完成了互联网的融合,现在提出三网融合,其目的就是要在未来5-10年完成广电网与互联网的融合,而不是让广电网继续作为一个独立的专网来运转,这就要求必须给广电平等参与宽带业务竞争的机会,其中包括获得平等的ISP、IDC业务牌照和国际互联网出口。
但电信运营商坚持以IDC牌照作为筹码来与广电交换所谓的内容播控权,这导致了矛盾持续深化。
融合监管值得探索
那么,这样深刻的矛盾究竟应如何解决?
一个让理论界和业界一直很纠结的话题是,三网融合带来技术和生产力变革,要求作为生产关系的监管制度做出调整,但究竟应设计和建立什么样的监管制度与之相适应?
如果仍然采取简单调整相关隶属关系的办法,是否就可让电信行业的变革行为更加符合市场规律?实践已证明在广电总局和工信部条块分割基础上的任何重组都不具备可行性。在三网融合的大趋势下,监管思维该做怎样的调整?
近年来,曾有不少专家甚至两会代表、委员屡次建议组建国家综合信息通信管制部门,却一直没有引起高层重视。
中国信息经济学会理事长杨培芳最近建议将工信部的工业管理职能简化并回归“国家经济发展改革委员会”,之后在广电总局、工信部三网融合框架基础上,组建“国家综合信息通信委员会”。中国社科院规制与竞争研究中心主任张昕竹则建议将网络监管与内容监管剥离,融合电信和广电的网络监管部分,内容监管职能则放在大文化部下,以“发挥其意识形态守夜人的角色”。张昕竹认为如果没有电信和广电的监管融合,很难实现真正意义上的三网融合。  
据国际电联对105个国家的统计,目前有60多个国家选择了融合的监管方式,另有不足40个国家选择对电信和广电分而治之。其中美英等都是选择融合监管的国家。那些选择对电信和广电分离监管的国家中,主要是一些比较小的东欧国家,以及多数非洲国家。
理论界的看法是,两个因素影响了监管制度设计:一是产业的技术经济特征,意味着监管制度设计必须满足技术理性约束,二是国家的政治组织架构,表明监管机构设计还须满足制度理性约束。在技术融合的推动下,电信和广电的物理网络呈现相似的技术经济特征,这是融合监管的重要基础。在目前互联网已经相当发达之时,相关监管机构应积累了互联网监管的丰富经验,包括市场、技术、业务等方面,因此更有可能有效承担三网融合以后的监管职责。至于内容监管,这肯定是一个绕不过去的话题。但众所周知,在互联网日益发展并代表着电信和广电未来发展方向的背景下,即使是电信和广电分治,电信和广电部门仍面临着类似的内容监管问题,因此内容监管不应成为反对监管融合的借口。
   三网融合既已势不可挡,融合监管自是必然。2002年建立电监会以来,众多领域的监管体制改革难以突破瓶颈。当下,政府换届正在布局,这为不同领域的监管体制加快改革提供了绝好的契机。如果大部制仍是下届政外卖千元配送费 天价配送费背后原因十分暖心府改革的基本方向,则如何通过合理的监管制度设计,将融合监管纳入到新一轮政府改革布局中,或是一个很值得探索的问题。



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